Joël van der Beek, directeur EconoVision:

Het ‘terugval scenario’

Vrijdag, 17 februari 2006, 00:00

Econoom en onderzoeker Van der Beek gaat in op de recente ontwikkelingen rond de exploitatie van de Betuweroute. Daarbij geeft hij inzicht in het 'terugval-scenario', waarbij de Betuweroute zonder het nieuwe veiligheidssysteem ERTMS in gebruik zou worden genomen.

Sinds de liberalisering, ingezet sinds het begin van de jaren ’90 vanuit de Europese Unie in het spoorgoederenvervoer[1], is er veel veranderd. De Europese richtlijnen hebben hun stempel gedrukt op het Nederlandse overheidsbeleid. Ook de onderhavige sector is danig veranderd. In 1991 vervoerde één spoormaatschappij alle Nederlandse goederen en reizigers. Nu, vijftien jaar later, wordt om het goederenvervoer geconcurreerd door, alleen binnen Nederland al, een zevental vervoersmaatschappijen [2]. De Nederlandse Spoorwegen zijn verzelfstandigd, het spoor onderhoud is uitbesteed aan commerciële bedrijven[3] en de taakorganisaties[4] zijn samengegaan tot ProRail. Zeer onlangs is door V&W een Memorandum of Understanding getekend over de exploitatie van de Betuweroute met een consortium van vier partijen[5].

Het project Betuweroute heeft gedurende de afgelopen 15 jaar zich uitgerold en nadert momenteel de voltooiing. De naderende realisatie van de Betuweroute heeft een impact op de structuur van de sector (routering, vervoerstarieven, inframanagement, ketenregie). Kort voor de opening van de Betuweroute is het wellicht interessant om eens te bezien hoe het proces van liberalisering binnen de sector van het spoorgoederen­vervoer heeft uitgepakt. De Betuweroute staat immers voor een nieuwe fase voor het Nederlandse spoorgoederenvervoer[6].

Het liberaliseringproces heeft ten doel efficiënt en effectief vervoer en concurrentie op het spoor door een nieuwe marktordening te verwezenlijken. Er is inmiddels sprake van een nieuwe marktordening. Er zijn namelijk meerdere aanbieders, waardoor de marktstructuur niet meer monopolistisch is (één aanbieder, veel vragers). Tegelijkertijd is het duidelijk dat de sector nog in de fase van transitie verkeert: de veranderingen zijn zich nog aan het voltrekken en er is nog geen sprake van een stabiele eindsituatie. Ondanks de vele formele ontvlechtingen, bestaan er nog steeds nauwe banden tussen de organisaties die eerder met elkaar de NS vormden. Ook zijn niet alle Europese lidstaten even ver gevorderd in het proces van liberalisering van de sector. Hierdoor ondervinden niet alle partijen gelijke marktkrachten en zal het nog enkele jaren duren voor er sprake is van een level playing field.

De nieuwe marktordening heeft geleid tot een sterkere concurrentie op het spoor. Omdat er binnen het produkt “vervoer” slechts in beperkte mate onderscheid te maken is, loopt de concurrentie in sterke mate via de prijs. De sterke concurrentie heeft lage winstmarges tot gevolg.

Recentelijk hebben verschillende partijen uit de sector publiekelijk hun zorgen geuit [7]. Hun boodschap is dat het ondernemerschap binnen de sector wordt bedreigd. Naar aanleiding hiervan worden drie concrete aandachtspunten hieronder toegelicht: het treinbeveiligings­systeem (a), de bovenleidingspanning (b), en de gebruiks­vergoeding (c). Twee ervan hebben betrekking op de kosten van het materieel de ander op de kosten van het gebruik van infrastructuur.

Bij het ontwerpen van de Betuweroute is gekozen voor een modern treinbeveiligings­systeem: ERTMS-ETCS en een 25kV spanning op de bovenleiding[8].. Deze keuze heeft gevolgen voor de infrastructuur en het rijdend materieel. De toekomstige gebruikers van de Betuweroute bereiden zich voor op de in bedrijfstelling van de spoorlijn en wegen verschillende investeringsmogelijk­he­den af.

In technologisch opzicht is de sprong die gemaakt wordt groot. Er is in een aantal gevallen gekozen voor technologie die nog op de tekentafel lag [9]. Deze hoge ambities leidden tot gedurfde keuzes in het ontwerp en tot tijdsdruk aan de kant van productie en certificering. De scherpe tijdsplanning, de hoge instapkosten, de grote afhankelijkheid van de verschillende partijen onderling leidden regelmatig tot bijna patstelling. Opleverdata zijn hierdoor herhaaldelijk opgeschoven. Ook speelt al jaren de vraag of er bij oplevering van de infrastructuur voldoende rijdend materieel beschikbaar zal zijn.

  1. Op het gebied van treinbeveiliging lijkt nog niet alles in kannen en kruiken[10]. Een aantal ondernemers heeft besloten tot inbouw van ETCS [11]. Andere marktpartijen hebben de beslissing nog uitgesteld. Deze verschillende opstellingen staan in verband met de inschatting van de risico’s [12]. In het Betuweroute dossier zijn al diverse beloftes door de overheid gebroken. Enige scepsis ten aanzien van de haalbaarheid is dan ook niet uit de lucht gegrepen. Al sinds 2004 speelt het zogenaamde terugval-scenario als een serieus alternatief [13]: beginnen met het oude ATB-NG om later over te stappen op ETCS. De autoriteiten blijven achter ETCS staan. Het wordt echter steeds minder waarschijnlijk dat er veel locomotieven tijdig omgebouwd en beschikbaar zullen zijn. Indien men gedwongen wordt het fallback-scenario in te zetten, zullen de gemoeide kosten hoger worden naarmate de tijd vordert [14]. De private sector is voorzichtig met investeren. Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat is de private sector tegemoet gekomen middels het beschikbaar stellen van een subsidie ingesteld om bijdrage te leveren aan het inbouwen van ETCS [15]. Het is nog even de vraag of deze oplossing adequaat en voldoende tijdig is, met het oog op een vitale start van de Betuweroute. Een ander genoemd argument om voor de terugval op ATB te kiezen betreft de te verwachten kinderziektes van ETCS. Er lijken nog maar weinig partijen echt klaar voor toepassing van het systeem: EU, UIC, UNIFE, vervoerders, industrie, .... De vraag is of dergelijk risico’s aanvaardbaar zijn. De keuze voor terugval mag op de omgeving als een zwaktebod overkomen, een serieuze hapering in de invoering of toepassing van ETCS zou uiteindelijk harder aankomen en negatiever doorwerken. Voor de exploitatie van de Betuweroute is het behalen van de basiskwaliteit al een grote uitdaging en verladers zien het liefst een soepele start.

  2. De Betuweroute wordt uitgerust met een bovenleidingspanning van 25kV AC [16]. Dit systeem past ook binnen de vooruitstrevende en ambitieuze profilering van de Betuweroute. Op de route tussen Rotterdam en de grens met Duitsland liggen echter twee ‘stroomeilanden' [17]. Hierdoor moet een locomotief op het Nederlandse deel van de route noodzakelijkerwijs over een extra voltage systeem beschikken [18]. Het probleem is waarschijnlijk oplosbaar via een aanpassing aan de infrastructuur. ProRail lijkt echter vast te houden aan de oorspronkelijke lay-out [19] en gaat er van uit dat de markt de veroorzaakte meerkosten kan dragen [20]. De sterke prijsconcurrentie binnen het goederenvervoer laat prijsverhogingen echter niet ongestraft toe. Deze situatie leidt bij de private partijen tot onvrede, onzekerheid en suboptimale beslissingen, waardoor de efficiency daalt en de kosten verder stijgen. Hierdoor verzwakt de positie van het spoorgoederenvervoer.

  3. Voor het gebruik van spoorinfrastructuur wordt sinds enkele jaren betaald via de zogeheten gebruiksvergoeding. De eerste jaren gold voor het tarief een ingroeipad tot een bepaald maximum [21]. Inmiddels is het ingroei­pad verlaten en het maximum overschreden. Ook gelden nieuwe parameters om de hoogte van de heffing te bepalen. Bovendien is de verwachting dat de heffing de komen­de jaren zal blijven groeien, zowel per eenheid als de totaal beoogde heffings­opbrengst. Op hoog bestuurlijk niveau wordt de hoogte bepaald. Leidend hierbij is het bereiken van dekking van de marginale kosten van de infrastructuur. In het geval van de Betuweroute is de heffing direct gekoppeld aan de exploitatiebegroting en de overheidsbijdrage aan de exploitant [22]. Deze redenering leidt tot een heffing die in de richting van 20 mln Euro per jaar gaat. Dit komt overeen met ongeveer 10% van de omzet van de bedrijfstak en over­treft mogelijk de te betalen vennootschapsbelasting ruimschoots [23]. Dit zou tot een forse toename van de kosten van spoorgoederenver­voer kunnen leiden [24]. Bovendien drukt de nieuwe tariefstructuur extra op zware treinen, juist één van de belangrijkste deel­markten voor het spoorvervoer en een markt die gevoelig is voor prijsveranderingen [25] 

De drie genoemde aandachtspunten kunnen leiden tot afgeroomde marges voor de vervoerders, terwijl het klimaat van verhoogde risico’s nog niet voorbij is. Er dreigt een tangbeweging waartussen de ondernemer wordt geklemd. Te veel aanklemmen van deze tang kan de sector ernstig schaden en het beoogde succes van de Betuweroute ondermijnen. Het kan tevens de sector in de armen van het grote (buitenlands) kapitaal drijven.

Waardoor ontstaan bovengenoemde problemen?

  • Transitie periode: in deze sector spelen publieke initiatieven nog steeds een hele bepalende rol. De private initiatieven zijn nog jong en kwetsbaar.
  • Perspectief: doelstellingen, drijfveren en planningshori­zon verschillen sterk tussen de ambtelijke sector en de commerciële sector [26]. Ook de risico’s en de houding ten opzichte van deze risico’s verschilt sterk tussen deze twee partijen. Samenwerking en aansturing zijn hierdoor zeer complexe processen.
  • Financiële draagkracht: Figuur 1 illustreert financiële dimensies binnen de sector. Mogelijk overschat de publieke sector de draagkracht van de sector railgoederenvervoer.
  • Kwaliteit van bestuur: een sterk veranderende regelgeving in combinatie met een beperkt gevoel voor de markt en een nog niet volledig ontvlochten NS. De realisatie van de Betuweroute heeft veel turbulentie en onduidelijkheid met zich meegebracht.

 

Figuur 1. Enkele financiële gegevens uit de spoorsector (bron: Railion, ProRail, NS)

  Omzet/ bedrijfsopbengsten (in mln Euro) Personeel (in aant) Bedrijfsresultaat/ saldo exploitatie Omzet per mede-werker Resultaat per mede-werker Resultaat als % van omzet
  2003 2004   2003 2004 2004 2004 2004
Goederenvervoerders  [27]   200 1500 1 1 130.000 670 1%
Railion  [27]   160 1200 1 1 130.000 420 0%
NS Reizigers (inclusief concessies Merseyrail en Northern Rail) 1700 1800 16000 -37 49 110.000 3.060 8%
NS 2500 2700 24000 81 32 110.000 1.330 1%
ProRail 1000 1100 2800 7 23 390.000 8.210 2%

 

Conclusie
Het spoorgoederenvervoer is een markt van kleine marges. De sector is daarbij nog sterk afhankelijk van de publieke sector. Onduidelijkheid ten aanzien van de toekomst bedreigt de vitaliteit van de private initiatieven. Aangezien de sector van het spoorgoederenvervoer nog verkeert in de transitiefase op weg naar vrije concurrentie, zien we duidelijk een situatie van dynamiek en kwetsbaarheid. Het is daarom belangrijk dat de publieke partijen, de regisseurs van het proces, beschikken over accurate marktkennis en scherp de benodigde ruimte voor ondernemerschap weten vast te stellen. Om een rol van betekenis te kunnen spelen in de wereld van vervoer in een zich liberaliserende markt, dient de ondernemer sterk klantgericht te zijn. De autoriteiten dienen zorg te dragen dat ze de aandacht van de ondernemer niet te veel opeisen. Geef de spoor ondernemer de noodzakelijke ruimte!

Joël van der Beek, EconoVision, 6 februari 2006

www.econovision.nl

-------------------------------------------------------------------------------

[1]      Richtlijn 91/440/EEG (1991) speelde hierin een belangrijke rol.
[2]      Ondermeer ACTS, Dillen & Le Jeune Cargo, ERS Railways, HGK Häfen und Gütenverkehr Köln, Rail4Chem, Railion en Rotterdam Rail Feeding.[3]      Ondermeer Strukton Railinfra, Volker Stevin Rail & Traffic, BAM Rail en Asset Rail.
[4]      Verkeersleiding, Railinfrabeheer en RailNed.
[5]      Green Tulip Railway Company (GTRC) bestaande uit ProRail, Towrail-Babcock&Brown, Havenbedrijf Rotterdam en Haven Amsterdam.
[6]      Met de Betuweroute maakt het goederenvervoer een sprong vooruit in termen van capaciteit, kwaliteit, snelheid en prioriteit.
[7]      Zie bijvoorbeeld Financieel dagblad 18 januari 2006 “Vervoerders vrezen failliet Betuweroute” en berichtgeveing door de Branchevereniging Rail Goederenvervoerders.
[8]      ERTMS-ETCS komt ter vervanging van ATB NG. (bron: projectorganisatie Betuweroute en UNIFE - ERTMS).
[9]      Er is gekozen voor een hoog niveau (level) ETCS en een recente editie (specificatie). De spoorsector wordt gekenmerkt door relatief weinig spelers. De keuze van de autoriteiten voor het systeem staan bijna direct in verband met het ontwerp van die systemen door de producenten.
[10]     Opdrachtgever voor de ontwikkeling van het treinbeveiligingssysteem ETCS is ProRail.
[11]     De gemoeide investering voor het relevante loc-park wordt geschat op 40 tot 100 mln Euro.
[12]     De partijen die zich terughoudend opstellen achten het minder haalbaar dat ETCS volledig operationeel zal zijn aan zowel de kant van de infrastructuur als die van de locomotieven.
[13]     Ook wel aangeduid als fallback scenario.
[14]     Kiezen voor het terugvalscenario betekent mogelijk claims van vervoerders die wel klaar waren voor ETCS, maar niet kunnen rijden onder ATB NG. Kiezen voor ETCS betekent mogelijk een claim van Green Tulip als niet alle infrastructuur op tijd gereed is en een beperkte pool van locomotieven die al geschikt is om op de Betuweroute te rijden, dus een trage opstart.
[15]     De subsidie kan oplopen tot 50% van de investering. Voor de subsidie is 5 mln Euro beschikbaar voor de periode 2005 tot 2007. (bron: Senter Novem).
[16]     Eén van de argumenten voor 25kV AC was dat het de Europese voorkeur geniet en in de toekomst op steeds meer routes zal worden toegepast.[17]     De eilanden zijn Zevenaar-Emmerich en emplacement Kijfhoek en zijn uitgerust met 1500V DC.
[18]     Het uitrusten van een locomotief voor beide systemen vergt een kostbare investering.
[19]     Verschillende onderzoeken hebben dit uitgewezen. Bij ProRail is het probleem al jaren bekend en heeft het nauwelijks aandacht gekregen.
[20]     Het wel of niet bestaan van de stroomeilanden beïnvloedt de kosten van het spoorvervoer met een paar procent. De kosten van de locomotief zijn namelijk een belangrijke factor in de totale kosten, volgens RCIN 2005 gaat het om 24%.
[21]     De gebruiksvergoeding zou in 7 jaar (2000-2007) groeien naar ongeveer 1 Euro per treinkilometer. Momenteel betaalt een containertrein van 1500 ton 1,25 Euro per treinkilometer (RCIN 2005).
[22]     In de onderhandelingen tussen de toekomstige exploitant en de minister van Verkeer en Waterstaat is de rijksbijdrage teruggebracht van 64 mln tot 36 mln euro over een exploitatieperiode van vijf jaar. De exploitatiekosten van de lijn bedragen zo’n 20 mln Euro per jaar.
[23]     Dit geldt voor de plannen van ProRail voor het hoofdnet. De exploitant van de Betuweroute beoogt een heffing die zich ontwikkelt van 7 mln (2007) tot 19 mln euro (2011). Bron: Betuweroute in bedrijf, van 16 september 2005, door Gemeentelijk Havenbedrijf Amsterdam, Havenbedrijf Rotterdam N.V., ProRail en TowRail.
[24]     Volgens recente schattingen (RCIN 2005) bedroegen de kosten van de infraheffing in 2004 zo’n 4% van de totale kosten voor het spoorgoederenvervoer. De NS betaalde in 2003 84 en in 2004 115 mln Euro aan infraheffing (bron Jaarverslag NS).
[25]     Zie studies naar de effecten van veranderingen in de gebruiksvergoeding op de vraag naar goederenvervoer per spoor door TransCare (2003/4) en Policy Research Corporation (2005).
[26]     Zie Van der Beek in Op weg naar een effectieve overheid, Van der Zee, SDU 2005.

[27]  Bedrijfsresultaat goederenvervoerders totaal en Railion zijn gebaseerd op schattingen.